赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照补偿方案可以获得的全部补偿

　　在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。本案中，鉴于行政机关之前已经作出补偿决定，对被征收房屋的补偿安置内容予以明确。该补偿安置决定虽因程序违法被撤销，但行政机关根据生效裁判重新依据法定程序作出新的补偿决定，在原有提存的补偿款数额基础上依法增加，已经能够保障被征收房屋的货币补偿问题。☑裁判文书中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申1507号再审申请人（一审原告、二审上诉人）黎东山。委托诉讼代理人黎耀智（系黎东山之子）。委托诉讼代理人陈百顺，广西欧亚嘉华律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区百色市人民政府。法定代表人周异决。委托诉讼代理人农丽贤。再审申请人黎东山因诉被申请人广西壮族自治区百色市人民政府（以下简称百色市政府）国有土地上房屋补偿、行政强制执行及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终18号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审理,现已审查终结。百色市中级人民法院一审查明：2013年10月26日，百色市发展和改革委员会作出《关于百色大道（一期）项目立项的批复》，同意建设百色大道（一期）项目。2013年11月25日，百色市人民政府作出《关于百色大道项目拆迁工作的通告》。2014年1月17日，该项目取得百色市住房和城乡规划建设委员会的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2014年12月30日，广西壮族自治区国土资源厅向百色市人民政府作出《关于百色大道（一期）项目建设用地的批复》，批准百色大道（一期）项目的建设用地。2015年5月29日，百色市政府作出批复，同意百东新区管理委员会的《百色大道（一期）项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》和《百色大道（一期）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，并请其依法组织实施。涉案房屋座落于百××市××区四塘镇华侨开发区，属于修建百色大道（一期）项目征地范围内。房屋征收部门与黎东山多次协商，双方在签约期限内未能达成房屋征收补偿协议。2016年7月18日，百色市右江区人民政府（以下简称右江区政府）作出右政征补（2016）4号《房屋征收补偿决定书》（以下简称4号补偿决定），给予黎东山宅基地置换和货币补偿，补偿具体内容如下:（一）置换宅基地160平方米（按80平方米+80平方米或100平米的宗地组合），位于百东新区ＢＤ02-18地块某某团。（二）房屋主体、装修及地上附属物补偿费按本项目已经补偿的单户最高评估价取整提存，为人民币860000元，最终以百色市公证处现场公证登记、测量的数据和广西广证房地产评估有限公司的评估结果支付补偿款。（三）搬家补助费人民币1000元（每次500元，按搬出和搬进2次计发）。（四）临时过渡安置补助费人民币8400元（一次性补助临时过渡安置费12个月，按700元／月计发）。上述货币金额合计人民币869400元，存储于百东新区征地拆迁工作指挥部在百色市右江农村合作银行四塘支行的账户……。该决定没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定由具有相应资质的房地产价格评估机构对被征收房屋进行评估，也没有在房屋征收范围内予以公告。随后房屋征收部门将涉案房屋拆除。2017年1月10日，黎东山将右江区政府作为被告提起行政诉讼，请求撤销4号补偿决定，确认强制拆迁行为违法，并赔偿损失。2017年5月8日本案第一次开庭审理，查明百色大道（一期）项目的建设主体是百色市政府，右江区政府是接受上级指派实施征收行为。经过法庭的释明，黎东山于2017年5月16日申请追加百色市政府为共同被告，仍然坚持将右江区政府列为被告。2017年9月26日，一审法院作出（2017）桂10行初5号行政裁定，驳回黎东山对右江区政府的起诉。百色市中级人民法院一审认为，根据诉辩意见，本案争议焦点为:一、房屋征收补偿决定书和强制拆除房屋是否合法;二、黎东山请求百色市政府支付补偿费3049469.32元、财产损失费137882.48元、律师费95620元是否有事实和法律依据。关于焦点一，百色大道（一期）项目的建设主体是百色市政府，右江区政府接受百色市政府指派行使房屋征收和补偿工作，经多次协商，双方在签约期限内未能达成房屋征收补偿协议。对此，百色市政府应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，就被征收的房屋依法委托具有相应资质的房地产价格评估机构进行评估，依照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。如果黎东山在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内不搬迁的，作出征收决定的政府才能依法申请人民法院强制执行。本案中，百色市政府没有委托具有相应资质的房地产价格评估机构对黎东山的房屋进行评估，便做出了房屋征收补偿决定书，且该决定书没有进行公告。随后百色市政府在行政复议或行政诉讼的法定期限内，由右江区政府和百东新区管理委员会组织人员对房屋进行拆除。故百色市政府委托右江区政府做出的4号补偿决定和强制拆除房屋的行为不合法，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，黎东山请求撤销右江区政府做出的4号补偿决定和确认百色市政府强制拆除房屋的行为违法有事实和法律依据，一审法院予以支持。关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，黎东山就百色市政府征收房屋的违法行为所造成的损失请求赔偿，赔偿的项目包括房屋二层赔偿费共1577437.36元、占用土地面积赔偿费1472000元、装修损失费103860.48元、物品损失费24422元、租房损失9600元、律师代理费95620元。为了证明房屋及占用土地面积的损失，黎东山提供了吴某和房屋评估报告予以证实，百色市政府对该证据提出异议。经查，吴某和房屋评估报告系新天地评估事务所对吴某和房屋的价格评估报告，不是本案被拆迁房屋的价格评估报告。黎东山对其房屋损失的价格应依法委托有相应资质的评估机构进行评估，其将他人房屋的价格评估报告作为其房屋损失的参考，自行计算房屋及占用土地面积的价格，其自行计算出的价格没有法律依据，一审法院不予采纳。关于黎东山请求百色市政府赔偿财产物品损失的诉讼请求，从黎东山提供的证据来看，其提供的证据有《黎东山户费用损失计算清单》、损坏、丢失物品明细确认表及建筑物及地上附着物初步结果表等证据，由于黎东山所列的物品有部分没有双方签字确认，且所列的物品没有依法委托具有相应资质的评估机构对物品价格进行评估，不能证明损失物品的实际价格，故黎东山自行计算出来的财产物品损失费理由不充分。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定:“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。"黎东山在庭审过程中同意申请委托评估机构对房屋及损失的物品进行价格评估，由于双方就选定委托的评估机构协商不下，黎东山不愿意采取公开随机的方式选定评估机构，且不预交鉴定费，致使案件争议的损失事实无法通过鉴定结论予以认定。根据上述法律的规定，应由黎东山承担举证不能的后果。即黎东山请求百色市政府支付房屋及占用土地面积的损失费、财产物品损失费的事实没有证据证实，一审法院不予采信。关于黎东山请求百色市政府支付律师代理费的问题，黎东山没有证据证明双方事先存在约定由败诉方承担该项费用，而律师费的产生与百色市政府的违法行为无必然的因果关系，故该项请求依据不足，一审法院不予采纳。关于房屋租金9600元的问题，百色市政府违法强制拆除涉案房屋，导致黎东山不得不另行租房居住，所产生的房屋租金与百色市政府的违法强制拆除房屋的行为具有因果关系，该项费用有黎东山提供的《租赁合同》及收款收据予以证实，百色市政府虽然不认可该费用，但没有充分的证据予以反驳，故一审法院对该项费用予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项、第七十三条、第七十四条、七十六条的规定，判决：1.确认百色市政府强拆涉案房屋的行为违法；2.撤销右江区政府作出的4号补偿决定；3.由百色市政府支付涉案房屋租金损失费9600元；4.驳回黎东山的其他诉讼请求。广西壮族自治区高级人民法院二审确认一审判决查明的事实。二审认为，根据黎东山的诉讼请求，被诉行政行为有两个，分别为百色市政府作出的安置补偿行为，以及百色市政府作出的强制拆除行为。一审法院虽然表述案由为不服补偿决定，但实际上对安置补偿行为和强制拆除行为进行审理，并作出相应判决，属于合并审理。本案所审理的安置补偿行为、强制拆除行为的当事人相同，都是因征收行为而引起，合并审理有利于减轻当事人诉讼负担，根据一审诉讼时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十六条第四项“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理:……（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形"的规定，一审法院合并审理并无不当，百色市政府主张本案审理违反“一案一诉"规定的理由不成立，不予采纳。二审诉讼中，本案审查对象仍是百色市政府的安置补偿行为和强制拆除行为，并进行合并审理。关于房屋补偿问题。黎东山的涉案房屋有合法手续，属合法财产，百色市政府征收该房屋，依法应给予补偿。右江区政府作出的4号补偿决定，向黎东山提供回建用地，并就房屋及附属物作价补偿，是以货币为被征收人新建房屋，本质上属于产权调换。百色市政府无证据证实黎东山在安置补偿协商过程中同意产权调换，且在本案诉讼中黎东山主张货币补偿，因此4号补偿决定确定的补偿方式不符合黎东山选择的补偿方式，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款关于被征收人可以选择货币补偿也可以选择产权调换的规定，应认定违法。4号补偿决定表述货币补偿根据广西广证房地产评估有限公司的评估报告，但诉讼中百色市政府没有提供该评估报告，也未提供证据证明选择广西广证房地产评估有限公司符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款关于协商选定、多数选定、随机选定评估机构的规定，也未提供证据证明黎东山对广西广证房地产评估有限公司评估结论不持异议，亦应认定违法。4号补偿决定有上述违法情形，一审法院判决撤销4号补偿决定，有事实根据和法律依据，予以维持。本案补偿问题本可以在诉讼中解决，但因新天地评估事务所不接受委托评估，双方当事人没能就选择评估机构达成一致意见，进而得出涉案房产的价格。至于黎东山主张以吴某和评估报告为补偿根据的意见，因该评估报告已被新天地评估事务所声明无效，故不能作为确定房产价格的依据。在无有效的评估结论作为依据的情况下，双方又未能提供其他足以准确认定涉案房产价格的证据，二审法院无法就补偿金额作出判决。虽然4号补偿决定被撤销，但是，黎东山因合法房产被征收而享有的获得补偿权利，不因房产价格未能确定而丧失，也不因4号补偿决定被撤销而丧失，百色市政府仍有义务对黎东山就被征收房屋作出补偿。一审法院撤销4号补偿决定，却未判决百色市政府重新作出补偿决定是错误的，二审法院予以纠正，并判决百色市政府重新作出补偿决定。值得提醒的是，第一，协商解决是首选的方式，判决重新作出补偿决定并不排除协商解决；第二，选择货币补偿或产权调换是被征收人的权利，被征收人选择货币补偿的，百色市政府应当作出货币补偿的决定；第三，房产价格评估结论是确定补偿金额的依据，也属于政府作出补偿决定的证据，双方都有义务保障评估机构的选定，在无法通过协商、随机、多数选定评估机构的情况下，如法律、法规或其他规范性文件就选定评估机构有规定的，从其规定。