我国《土地管理法》于1986年发布，1987年1月1日起施行，后分别于1988年、1998年、2004年、2019年分别进行了修订或修正。本案国有土地出让时间在1993年，适用1988年修正的《土地管理法》。
我国《城市房地产管理法》于1994年发布，于1995年1月1日起施行，后分别于2007年、2009年、2019年进行了三次修正。1994年《城市房地产管理法》第二十五条规定以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。其后经修正的《城市房地产管理法》均保留了该条的上述规定。
土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。2012年修订后的《闲置土地处置办法》第十三条规定，在拟定设有抵押权的闲置土地处置方案时，市、县国土资源主管部门应当书面通知抵押权人。第十四条第二项规定，对于未动工开发满两年的，市、县国土资源主管部门可以依法报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权；闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。从上述规定来看，对于设抵押权的闲置土地，国土行政主管部门只需履行通知义务，即可以按照法律规定予以收回。闲置土地上设立的抵押权不能阻止对闲置土地的收回。
虽然法律法规对如何保护闲置土地上抵押权人利益，没有明确的规定，但笔者认为，当拟收回的土地已设立抵押的时候，应当充分考虑抵押权人的利益，在制定处置方案时，尽可能对抵押权人的合法利益予以保护。当然，如果拟收回的土地在被认定为闲置土地之后才设定抵押的，可无须考虑抵押权人的利益。
