裁判要旨
《城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”因此案涉《土地有偿转让协议书》是否有效，取决于是否经过有批准权的人民政府批准。订立《土地有偿转让协议书》后，受让方办理完成土地使用权出让手续的，表明政府以行为的方式同意划拨地转让，《土地有偿转让协议书》合法有效，协议性质上转化为补偿合同。即使政府出具函件说明转让划拨土地未经其批准，法院亦不予采信。
案情简介
一、2003年8月8日，济南阳光壹佰房地产开发有限公司（“阳光壹佰公司”）与济南二建集团工程有限公司（“二建公司”）的前身签订《土地有偿转让协议书》，约定二建公司同意将位于济南市槐荫区刘长山路17号土地一宗划拨土地使用权转让给阳光壹佰公司，转让金额为1879万元，阳光壹佰公司已支付全部款项。
二、2004年国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令，要求2004年8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。济南市政府按照国土资源部和监察部要求，对于案涉地块，采取先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让案涉刘长山路17号地块土地使用权。
三、阳光壹佰公司向济南市中级法院提起诉讼，请求确认阳光壹佰公司与二建公司签订的《土地有偿转让协议书》无效；二建公司向阳光壹佰公司返还转让款1879万元，赔偿阳光壹佰公司利息损失2253667.45元。
四、济南市国土资源局于2014年10月23日向济南市中级法院出具复函，说明二建公司与阳光壹佰公司之间转让划拨土地未经其批准。
五、济南市中级法院判决阳光壹佰公司与二建公司于2003年8月8日订立的《土地有偿转让协议书》无效；二建公司向阳光壹佰公司返还转让款1879万元、支付利息。
六、二建公司不服判决，向山东省高级法院提起上诉，山东省高院判决驳回上诉，维持原判。
七、二建公司不服山东省高院的判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认定《土地有偿转让协议书》合法有效，判决撤销原审判决，驳回阳光壹佰公司的诉讼请求。
裁判要点
虽然政府部门未专门批复批准划拨地转让，但政府部门将涉案划拨地通过招拍挂方式出让给受让方的事实，即表明政府部门已经以实际行动的方式追认和批准了划拨地的转让，因此划拨地转让合同合法有效，因此最终原告败诉。
最高人民法院判决认为，“济南市人民政府按照国土资源部和监察部要求，对于案涉刘长山路17号地块，采取先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让案涉刘长山路17号地块使用权。该事实也表明济南市人民政府实际同意二建公司将案涉刘长山路17号地块使用权转让给阳光壹佰公司。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条关于‘土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理’的规定，二建公司与阳光壹佰公司签订的《土地有偿转让协议书》性质上转化为补偿合同，协议约定转让的划拨用地已经济南市人民政府批准同意，故案涉《土地有偿转让协议书》合法有效。在本案一审期间，济南市国土资源局向一审法院出具复函说明二建公司与阳光壹佰公司之间转让划拨土地未经其批准，与本案事实不符，本院不予采信”。
引用法条
中华人民共和国民法典
