【案例要旨】
私人小客车合乘（亦称拼车、顺风车）并非道路运输经营行为，不属于《道路运输条例》的调整范围，对该行为的行政监管应遵循处罚法定原则。
合乘平台是合乘服务信息的提供者，对合乘信息负有相应审查义务，合乘平台提供的合乘信息受到政府部门监管的，车主基于对政府监管的合理信赖而按照平台所提供信息而实施的合乘行为应受到法律保护。行政机关基于该信息认定车主行为构成违规搭乘对其进行行政处罚的，人民法院不予支持。
原告：曾海波，男，1973年2月28日出生，汉族，住湖南省沅江市。
被告：长沙市岳麓区交通运输局（长沙市交通行政执法局岳麓区分局）。住所地：湖南省长沙市岳麓区望城坡。
法定代表人：程继华，该局局长。
被告：长沙市岳麓区人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区金星北路。
法定代表人：周凡，该区区长。
原告曾海波不服被告长沙市岳麓区交通运输局（以下简称岳麓区交通运输局）作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）及被告长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）作出的岳行复决〔2018〕001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），向湖南省长沙市岳麓区人民法院提起行政诉讼。
原告曾海波诉称：2017年5月17日，其驾驶车辆从沅江出发返回长沙，通过“滴滴顺风车”的合乘信息服务平台（以下简称滴滴平台）接到一笔出发地为益阳市茅草街，目的地为长沙市火车站的搭载顺风车订单。至上午11时许，其车辆行至长沙市岳麓区枫林路，被告岳麓区交通运输局的执法人员将正在行驶的车辆在路中拦截、扣押，并向其出具了《公共客运管理行政强制决定书》、《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款2万元的处罚决定。曾海波申请举行听证，岳麓区交通运输局于6月8日下午举行了听证会，但未采纳或答复意见。6月20日，岳麓区交通运输局向曾海波作出了罚款2万元的《行政处罚决定书》。曾海波不服，向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局确认岳麓区交通运输局作出的行政处罚决定违法，并责令岳麓区交通运输局重新作出处罚决定。10月31日，岳麓区交通运输局再次向曾海波送达了《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款3万元的行政处罚决定。曾海波在收到《行政处罚事前告知书》的当日到岳麓区交通运输局处进行陈述与申辩，但岳麓区交通运输局工作人员以工作繁忙为借口拒绝听取，其离开后又多次与岳麓区交通运输局的工作人员电话联系，但岳麓区交通运输局仍然拒绝听取其陈述与申辩。11月7日，岳麓区交通运输局对曾海波作出《处罚决定书》，罚款2万元。曾海波不服，向被告岳麓区政府申请行政复议。2018年1月30日，岳麓区政府向曾海波送达了《复议决定书》，决定维持岳麓区交通运输局所作的行政处罚决定。曾海波认为：1．岳麓区交通运输局依据《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定对其作出《处罚决定书》，属于适用法律错误。2．岳麓区交通运输局的行政行为违反法定程序。其随意拦截曾海波正在路上行驶车辆的执法行为、作出涉案《处罚决定书》前未听取曾海波的陈述与申辩、重新作出的处罚决定与被撤销的处罚决定基本相同均违反法律规定，在此基础上作出的处罚决定应当撤销。3．岳麓区交通运输局行政处罚决定明显不当。结合曾海波收费金额、车况、路况、合乘里程，曾海波未获取利润。曾海波的行为没有违反法律规定，没有社会危害性，即使真的违反了法律规定，罚款2万元的决定相对于曾海波的所得显失公正，违反了行政处罚法有关合理行政的基本原则，明显不当，应予撤销。4．岳麓区交通运输局处罚决定遗漏了当事人。曾海波通过滴滴平台接到订单，在滴滴平台的指示下完成顺风车搭乘服务，滴滴平台起决定性作用，是真正的行为主体。曾海波相信通过滴滴平台实施的顺风车搭乘服务是合法的，其行为系基于对政府行为合法性及滴滴平台合法性的信赖作出，实际是以被告所属的政府部门行为为前提的。岳麓区交通运输局在处罚曾海波时，应该同时处罚滴滴平台。5．曾海波的行为是私人小客车合乘行为，符合《长沙市私人小客车合乘管理规定》第二条规定，应认定为私人小客车合乘行为，不需取得经营许可证，更不应因此遭受行政处罚。6．岳麓区交通运输局的行政处罚行为符合应当撤销情形，岳麓区政府作出的《复议决定书》也应撤销。综上所述，曾海波向法院提起诉讼，请求：1．撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》；2．撤销岳麓区政府作出的《复议决定书》。
被告岳麓区交通运输局辩称：岳麓区交通运输局的处罚决定事实清楚，程序合法，定性准确，适用法律得当，应当维持，请求驳回原告曾海波的诉讼请求。
被告岳麓区政府辩称：岳麓区政府作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法予以维持，驳回原告曾海波的诉讼请求。
湖南省长沙市岳麓区人民法院一审查明：
原告曾海波住址为湖南省沅江市银光南路X号。2017年5月17日，曾海波驾驶自有车辆通过滴滴平台接到一笔搭载顺风车的订单，订单显示出发地为茅草街，目的地为长沙市火车站。上午11时许，曾海波车辆行驶至长沙市岳麓区枫林路距湘江新区综合交通枢纽客运站1.4公里处，被告岳麓区交通运输局执法人员将正在行驶途中等待红绿灯放行的曾海波车辆在路中拦截，扣押了曾海波车辆，并向曾海波出具了《公共客运管理行政强制决定书》、《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款2万元的处罚决定。曾海波向岳麓区交通运输局申请举行听证，岳麓区交通运输局于6月8日下午举行了行政处罚听证会，曾海波参加了该听证会。6月20日，岳麓区交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局的名义向曾海波作出了罚款2万元的《行政处罚决定书》（岳交罚决定〔2017〕0711号）。曾海波不服该处罚决定，于8月17日向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局适用《长沙市城市公共客运条例》对曾海波作出行政处罚决定适用法律依据错误为由，于10月13日作出《行政复议决定书》，确认长沙市交通行政执法局岳麓区分局作出的《行政处罚决定书》（岳交罚决定〔2017〕0711号）违法，并责令其重新作出处罚决定。
10月31日，被告岳麓区交通运输局再次向原告曾海波送达《行政处罚事前告知书》，告知曾海波未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营的行为违法，拟依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对曾海波作出罚款3万元的行政处罚决定。并告知曾海波依法享有陈述、申辩及要求组织听证的权利，逾期未提出陈述、申辩及听证要求的，视为放弃上述权利。11月7日，岳麓区交通运输局对曾海波作出《处罚决定书》，罚款2万元。曾海波不服岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》，于12月4日向岳麓区政府申请行政复议。2018年1月30日，岳麓区政府向曾海波送达了《复议决定书》，决定维持岳麓区交通运输局所作的行政处罚决定。曾海波认为，岳麓区交通运输局的《处罚决定书》及岳麓区政府的《复议决定书》均违法，应予以撤销，故诉至法院，请求撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》及岳麓区政府作出的《复议决定书》。
一审法院另查明，长沙市机构编制委员会于2013年10月25日印发《关于理顺城区公共客运执法体制等有关事项的通知》（长编委发〔2013〕50号），文件规定岳麓区交通运输局加挂“长沙市交通行政执法局岳麓区分局”的牌子，具备行政执法资格，查处长沙市岳麓区范围内城市公共客运市场的非法运营行为。
一审法院再查明，滴滴平台的顺风车运营主体是北京运达无限科技有限公司。滴滴平台对顺风车车主收取5％-10％的信息服务费，对于乘客不收费。行程的运费由滴滴平台推荐价格，由乘客向滴滴平台缴纳费用，如没有投诉等行为，滴滴平台在收取乘客的费用后将扣除车主应缴纳的信息服务费后将其他费用打入顺风车车主的账上。经查询滴滴平台的后台数据，确认：原告曾海波于2016年3月12日在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机。截至2018年2月26日，曾海波共计从顺风车平台接单22次，获得收入1814.2元。其中，属于益阳市内运行路线的有4次，获得收入122.7元，属于跨区域运行路线的有18次（益阳到长沙有10次，长沙到益阳有8次），获得收入1691.5元。
湖南省长沙市岳麓区人民法院一审认为：
一、被告岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》是否合法的问题。1．本案原告曾海波行为性质的认定及法律适用问题。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016年11月1日起施行）第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。根据《长沙市私人小客车合乘管理规定》（长政办发〔2017〕16号，2017年4月1日起实施）第二条规定，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。本案中，虽然曾海波在滴滴平台注册成为顺风车车主，涉案行程系曾海波从滴滴平台接到的顺风车订单业务，滴滴平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为240.4元。但涉案行程系从益阳市到长沙市的长途客运行程，滴滴平台发布跨区域的合乘信息服务系违法行为，曾海波从滴滴平台接受跨区域的合乘行程同样属于违法行为。故曾海波从滴滴平台接受跨区域合乘行程的行为不符合私人小客车合乘出行范围限于本市行政区域内的要求，不符合私人小客车合乘（拼车、顺风车）的定义特征，依法不能适用《长沙市私人小客车合乘管理规定》的相关规定。岳麓区交通运输局按照《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，认定曾海波属于通过网络平台预约从事非法营运行为，适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项对曾海波进行行政处罚，适用法律、法规正确。2．岳麓区交通运输局的主体资格问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。岳麓区交通运输局作为长沙市岳麓区范围内的道路运输管理机构对于擅自从事道路运输经营的行为依法具有行政处罚权。3．本案的处罚幅度问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，对于本案中曾海波的非法营运行为的处罚幅度为处3万元以上10万元以下。但岳麓区交通运输局在进行行政处罚时考虑到了曾海波基于对网络平台的信任而从网络平台接单、网络平台具有相应责任，以及曾海波接受处罚过程中的认识态度，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七之规定，对曾海波减轻处罚，并未违反相关法律规定。4．本案的处罚程序问题。岳麓区交通运输局在作出涉案《处罚决定书》之前，已根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，告知曾海波作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知曾海波依法享有陈述、申辩及要求组织听证的权利。综上所述，岳麓区交通运输局作出《处罚决定书》具有法定职权，认定事实清楚，定性准确，适用法律正确，程序合法。
二、被告岳麓区政府作出的《复议决定书》是否合法的问题。本案中，岳麓区政府在收到原告曾海波的行政复议申请后依法受理了该申请，并向被告岳麓区交通运输局送达复议申请书副本和复议答复通知书、对曾海波申请事项和理由以及岳麓区交通运输局提交的答复意见及证据和依据等材料进行了书面审查，在法定期限内作出了维持原行政行为的《复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。因此，被诉《复议决定书》合法。
综上所述，本案再审申请人曾海波利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为，其行为不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。因提供合乘信息的主体为滴滴平台公司，违反相关合乘规定的后果不应由曾海波承担。且被申请人岳麓区交通运输局作出行政处罚的程序违法。故岳麓区交通运输局认定事实不清，适用法律错误，程序违法，其作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》应予撤销，被申请人岳麓区政府的《复议决定书》认定事实不清亦应予以撤销。原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。湖南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，于2020年5月27日判决如下：
一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行终591号行政判决；
二、撤销湖南省长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初42号行政判决；
三、撤销长沙市岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》；
四、撤销长沙市岳麓区人民政府作出的岳行复决〔2018〕001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定书》。
引用法条
中华人名共和国行政处罚法
