EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。为加强与国际惯例接轨，克服传统的“设计-采购-施工”相分离承包模式，进一步推进项目总承包制，我国现行《建筑法》在第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。” 《建筑法》的这一规定，在法律层面为EPC项目总承包模式在我国建筑市场的推行，提供了具体法律依据。为进一步贯彻《建筑法》第二十四条的相关规定，2003年2月13日，建设部颁布了[2003]30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，在该规章中，建设部明确将EPC总承包模式作为一种主要的工程总承包模式予以政策推广。
关于EPC总承包项目中将施工全部分包是否属于违法分包或转包，目前并无法律明文规定，理论界观点也存在分歧：
一种观点认为EPC工程总承包中标后，不可以把施工内容全部发包出去。根据《中华人民共和国建筑法》第二十八条：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”第二十九条：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。”即EPC总承包模式适用施工总承包相关条款，对于主体结构严禁分包。
另一种观点则认为，EPC总承包模式不同于施工总承包，相关法律规定并不通用，根据《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）第二部分第九条：“工程总承包项目的分包。工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。”即EPC总承包模式下，总承包单位可以就勘查、设计、施工、采购、试运行中的一个或几个环节进行分包，自己只需就其中一个环节独立完成即可。
对于EPC模式的分包合法性由于无明确具体规定，所以争议一直存在，法院对于此类争议的判决也大相径庭。
笔者认为EPC模式下的将全部工程施工整体分包已构成违法分包或者转包：
2019年12月，住建部、发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称：“《管理办法》”）该办法已于2020年3月1日起施行，《管理办法》第21条：“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标”，对于其中的“分包”如何理解是认定是否构成违法分包、转包的关键，笔者认为此处“分包”不应囊括工程总承包“施工转包”的情形，否则将违背建设工程行业的发展规律及惯例。就《立法法》关于立法规范性文件的层级效力及设立权利义务方面的规定而言，《建筑法》、《建设工程管理条例》系建设工程以及建筑安全管理的基本法律、行政法规类规范性文件，具有创设“效力性强制”规定的权力，可以对建设工程行业发承包做出法律效力强制性、禁止性的规定。而《管理办法》的立法层级为部门规章，其不仅层级低于上述法律及行政法规，且根据《立法法》的规定，其尚不得创设“效力性强制规定”。《管理办法》理应同上述法律法规确立的“转包自始非法”原则一致，不应突破该效力性强制规定。因此，从《管理办法》的立法层级及宗旨本意的方面而言，《管理办法》第21条的“分包”不应当包括工程总承包“施工转包”，而仅应当指“专业分包”。否则，其将与“转包自始非法”的原则性规定相违悖。
同时《管理办法》第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”对工程总承包单位的资质条件重新予以明确，相比之前发生了重大转变。该条件规定的双资质要求，对于仅具有工程设计或施工单资质的企业影响重大，也即当前承接工程总承包项目的主体组织形式已降为设计单位与施工单位联合体、同时具备建设工程设计和施工资质的双资质单位两种。在仅具备设计单资质的条件下，设计单位参与工程总承包项目将不可避免地涉及施工整体分包或称转包的问题。
综上所述，笔者认为《管理办法》颁布以后工程总承包模式下的承包单位不得将工程施工部分转包或整体分包，应当遵从转包自始非法的禁止性规定。
引用法条
《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）第二部分第九条：“工程总承包项目的分包。工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。”
