企业破产中政府债权人的程序参与！

　　政府债权作为企业破产中的特殊债权类型，源于政府机关基于公权力对破产人享有的货币给付请求权，其本质是承载社会公共利益的公法之债，涵盖政府税收、社保、环境等法定债权。与私法债权不同，政府债权不以本机关利益为目标，而是以国家治理职能为内核，通过破产程序实现公共资源回收与社会公共利益保护。当前，企业破产法修订已被纳入十四届全国人大常委会第一类立法项目，且《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）于2025年9月正式公布并向社会征求意见。在此背景下，如何保障政府债权人的程序参与，值得探讨。

　　一、政府债权人程序参与的现实问题

　　有评估报告指出，企业破产程序存在法律落实不足问题，政府机关作为债权人参与面临隐性障碍。因破产财产的有限性，部分观点主张限制政府债权人的破产申请权、申报权及表决权等程序参与权，认为牺牲政府债权可提升普通债权受偿比例，从而激励市场投资。该观点将政府债权等同于普通民商事债权，既忽视其公法属性，亦未认识到其背后承担的国家治理职能。一方面，以“市场效率优先”为由削弱政府债权受偿；另一方面，将公法债权降格为私法债权，既违背法律体系逻辑，又弱化政府履行公共职责的正当性。在企业破产中政府债权的实现问题上，存在主管政府机关或者人民法院因保护观念的变动导致政策变动或者反复的情况，使得政府债权人参与破产程序缺少明确路径。有的法院结合政府债权处置工作实际情况制定了一些规范性文件，但由于与债务人企业“打交道”的政府机关颇多，政府债权也各有不同，无法通过逐个出具规范性文件来解决问题。这些问题亟待通过对企业破产法的修订来解决。

　　二、政府债权人程序参与的法律地位

　　就破产程序的性质而言，无论是诉讼事件说、非讼事件说还是特殊程序说，理论学说均承认司法机关在破产程序中的主持地位，其核心在于裁判权的行使。破产法官依据破产法规则独立裁判案件，这为政府债权人平等参与破产程序奠定了基础。法治政府理念下，政府机关无权以公权力干预破产分配结果，但其作为债权人参与破产程序具有正当性。企业进入破产程序后，剩余控制权由全体债权人共享，破产程序成为多元主体利益博弈的司法场域，政府机关则以平等身份参与博弈。这一转变既是行政民主理念的映射，也是“放管服”改革下政府角色转型的必然要求。破产财产的有限性决定了债权人利益分配的零和性，而职工安置、环境治理等破产事实的外部性进一步凸显社会公共利益的特殊权重。政府债权人通过债权人会议等司法平台公开主张权利、平等参与，能够有效协调公共利益与市场效率，促进程序正义与实体正义的统一。破产法的功能底色是概括执行，要求所有债权人平等行使权利，政府机关不得以行政手段绕开破产程序单独实现债权。为此，必须要求政府机关通过破产程序统一行权，同时确保政府债权人申报债权、出席债权人会议、参与表决等伸张权利的渠道通畅，防止社会公共利益因程序缺位而受损。通过程序约束权力，既避免行政越位，又保障社会公共利益不被市场逻辑边缘化。破产法强调惩教结合，既依靠具备信用惩戒功能的失权制度以发挥约束作用，也通过免责后的信用修复配套机制引导市场主体诚实守信，构建有序的市场交易环境。对于债权人、出资人等利害关系人而言，破产法为他们的借贷、投资等行为提供了一定的预期保障。政府债权人本就比其他债权人具有催收手段上的优势，其若躺在权利（力）上睡觉，同样要被划入破产法的管辖范围接受企业破产程序的安排。