玩忽职守无罪案例

        裁判要旨

　　本案宣告无罪的关键在于认定案涉土地地类为林地或耕地的证据不足；并且对许某作出判决应当先对苑洪德的行为作出法律评价，因为苑洪德的行为的法律评价直接影响对许某行为的法律评价，而苑洪德的行为因为证据不足被撤回起诉，可以视为被法律评价为无罪；此外对于农用地转为设施农用地的政策发生了变化，许某的监管职责随之发生变化，可以认为其职责不再包括对苑洪德的土地转用行为进行审核。

　　案例索引(2017)冀09刑再2号

　　基本案情

　　1998年12月1日，案外人苑洪德作为沧州市海源精炼鱼油有限公司的法定代表人，与海兴县农林局签订承包《海兴县农林局良繁场624亩荒碱地合同》并进行了公证。合同甲方为海兴县农林局，乙方为沧州市海源精炼鱼油有限公司，合同约定：承包期自1998年12月1日起至2048年11月30日止，每年租金10000元，乙方可根据自身发展要求对荒碱地布局进行适当调整，主要用于农、林、牧、渔开发，本着以工养农的原则，乙方可在部分荒碱地上做工业性综合开发。2013年4月14日，苑洪德与闫玉民签订《林渔产业项目开发合作合同》，二人约定合作在苑洪德承包的624亩土地上开发虾池养虾。2013年4月，闫玉民采用推土机向四周推土筑坝的方式挖建虾池，共挖建从坝顶到池底平均深度达1．9米的虾池63个。2013年7月18日，海兴县人民政府海政批[2013]2号《关于海兴县林地保护利用规划(2011-2020)》的批复显示，闫玉民、苑洪德所挖虾池中有242585.88平方米被规划为林地。2013年4月份，被告人许某发现辛集镇苑堤头村村民苑洪德在没有按照国土[2012]155号文规定（该文规定“水产养殖的生产设施与用地由经营者提出申请，乡政府申报，县政府同意后方可建设"）履行报批手续的情况下，与他人合伙在自己承包的位于辛集镇境内的海兴县农林局的400余亩土地上开挖虾池养虾。被告人许某因苑洪德是海兴国土资源局原局长苑洪强的弟弟，又与其认识，发现该土地违法行为后没有按规定及时采取有效的措施予以制止，也没有按照规定向其主管领导汇报，放任苑洪德继续开挖，致使242585.88平方米（合363.88亩）林地、81183.17平方米交通运输用地（合12.27亩）、水域及水利设施用地28392.97平方米（合42.59亩）、其他土地107268.54平方米（合160.90亩）被挖成63个深2米左右的虾池。另查,在审理苑洪德、闫玉民涉嫌犯破坏农用地罪一案中，沧州市国土资源局出具破坏耕地鉴定申请不予受理通知单，载明：不予受理原因：依据《沧州市耕地破坏鉴定暂行办法》第七条规定，申请耕地破坏鉴定地类不是耕地，不符合耕地破坏受理条件，建议不予受理。

　　另查，海兴县人民政府《关于海兴县林地保护利用规划(2011-2020年)的批复》(海政批[2013]21号)及海兴县农业局出具的证明，证明该规划于2013年7月18日后实施，苑洪德承包农业局良繁场地块中的一部分，于2013年7月18日后规划为林地。在规划批复前，海兴县农业局不认定此地块为林地。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土地资发[2014]127号），证明农用地转为设施农用地需经过备案。苑洪德涉嫌犯破坏农用地罪一案，海兴县人民检察院以证据不足为由，对苑洪德撤回起诉。海兴县人民法院作出（2015）海刑初字第61号刑事裁定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第二百四十二条的规定，裁定准许海兴县人民检察院撤回起诉。该裁定已经发生法律效力。

　　法院认为

　　（一）破坏农用地罪中所指的土地地类应该是耕地或林地等农用地。2001年8月31日九届全国人大常委会第23次会议通过《中华人民共和国刑法修正案(二)》，对刑法第342条进行了修改，增加了对非法占用林地等农用地行为追究刑事责任的规定。修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。"由此，“非法占用耕地罪"罪名被取消，代之以“非法占用农用地罪"罪名。

　　（二）案涉土地地类是否为耕地或林地等。1、海兴县国土资源局2015年5月5日出具关于苑洪德、闫玉民挖虾池的调查报告载明，案涉地块对照海兴县土地利用总体规划图及农林局规划图，有部分林地。但沧州市国土资源局出具的耕地破坏鉴定申请不予受理通知单，证明被挖建虾池的地块不是耕地。2、关于案涉土地是否为林地。证据主要有：（1）河北省人民政府于2011年9月6日关于海兴县土地利用总体规划的批复，证明苑洪德挖建虾池占用土地22.7977公顷，该地块在2011年9月6日被规划为林地。（2）2013年7月18日，海兴县人民政府《关于海兴县林地保护利用规划(2011-2020)》的批复(海政批[2013]21号文件及海兴县农业局出具的证明，显示闫玉民、苑洪德所挖虾池中有242585．88平方米被规划为林地。（3）海兴县农业局出具证明，苑洪德承包农业局良繁场地块中的部分，于2013年7月18日后规划为林地。在规划批复前，海兴县农业局不认定此地块为林地。是否为林地应当以土地现状为依据进行判断。因此，认定案涉土地地类为林地或耕地的证据不足。

　　（三）关于许某是否构成玩忽职守罪。1、苑洪德的行为因为证据不足被撤回起诉，可以视为被法律评价为无罪，与苑洪德被评价为有罪的情况相比较，许某行为的危害性较小。而原审起诉许某是在2014年8月20日，起诉闫玉民和苑洪德是在2015年7月16日。从逻辑关系上讲，应当先对苑洪德的行为作出法律评价，因为苑洪德的行为的法律评价直接影响对许某行为的法律评价。对苑洪德同意撤回起诉是在2016年5月6日。对许某的二审判决是在2015年4月22日。对于许某的一审判决是在2014年12月8日，在许某不知道对苑洪德作出怎样的法律评价的情况下，许某没有上诉并不表示其认为自己的行为有罪。2、国土[2012]155号文规定“水产养殖的生产设施与用地由经营者提出申请，乡政府申报，县政府同意后方可建设"。理解为需经县级政府审批，才可以使用水产养殖生产设施。但在诉讼过程中，2014年9国土资源部、农业部发布《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土地资发[2014]127号）规定，农用地转为设施农用地需经过备案，不再需要审批。因为此文件下发后，对于农用地转为设施农用地的政策发生了变化。苑洪德的监管职责随之发生变化，可以认为其职责不再包括对苑洪德的土地转用行为进行审核方面立案查处。虽然苑洪德没有立案查处的行为发生在国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之前，但是在对许某刑事立案之后，认定土地管理部门职权发生变化，对许某的定罪产生影响。3、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》将“造成恶劣社会影响"认定为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失"的情形之一。该《解释》第一条规定人员伤亡数量和经济损失30万元的属于致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，原审亦没有证据证明许某的行为造成重大损失。

　　判决结果

　　一、撤销本院（2015）沧刑终字第00092号刑事裁定及海兴县人民法院（2014）海刑初字第76号刑事判决；

　　二、被告人许某无罪。

　　本判决为终审判决。