刑事执行检察的监督职责边界与责任追究！

　　刑事执行检察监督职责边界不清主要存在于对刑罚执行机关监管执法活动中。对监管执法活动的刑事执行检察监督职责再确定，应明确监督客体是对被监管人产生直接影响的监管执法行为，监督内容是对该监管执法行为是否符合法律规定进行审查与评价，将内部管理行为排除出监督范畴。对检察人员监督履职失职的司法责任追究，要考虑其主观过错程度、履职范围界限、造成何种严重后果以及监督行为与后果之间是否具有相当的因果关系。

　　为贯彻落实党的二十大关于全面准确落实司法责任制的决策部署，2024年最高检先后印发了《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》和《人民检察院司法责任追究条例》，对刑事执行检察有了明确的司法责任要求。实践中，从刑事执行检察监督对象上来看，执行活动具有内容复杂、性质多元的特点，权力运行样态呈现出司法属性与行政属性交叉糅合的状态。监督对象的复杂使得监督的边界难以分辨，易走向监督虚化或者监督越位两个极端。同时，基于刑事执行检察工作“点多线长面广”的实际，如何在职责边界内更好落实司法责任制，做到对刑事执行检察人员的惩戒与保护并重，也是刑事执行检察亟需回应的现实问题。

　　一、刑事执行检察监督职责边界模糊的情况分析

　　目前由法律、行政法规规定的与刑事执行检察相关的法律监督权有以下两个方面：一是对刑罚执行的监督。《刑事诉讼法》第276条规定了检察机关“对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。这明确了刑事执行检察监督的第一个客体，即执行机关执行刑罚的活动。《人民检察院组织法》第20条第（六）项表述为“对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”，客体是生效法律文书的执行工作，应当认为，这里除民事、行政裁判外，还包括了执行机关执行刑事裁判中具体刑罚的工作。同时《监狱法》对该条予以具体化，第6条规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督。”这里明确监狱作为执行机关，其执行刑罚的活动应受到监督。

　　二是对监管执法活动的监督。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中第8条对刑事执行检察的监督内容予以明确，要求“完善刑事执行和监管执法监督”，直接将对监管执法活动的监督与刑事执行监督并列，体现了其重要性。《人民检察院组织法》第20条第（七）项规定了人民检察院对“监狱、看守所的执法活动实行法律监督”；《看守所条例》中第8条也明确了“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”；《社区矫正法》第8条第2款规定人民检察院“依法对社区矫正工作实行法律监督”。上述法律对不同监管场所的具体监管执法活动予以明确，体现了刑事执行检察监督的第二个客体，即监狱、看守所、社区矫正机关等司法行政机关的监管执法活动。司法行政机关执法活动的结果往往会对被监管人合法权益产生重大影响，而检察机关又可以受理被监管人的控告举报申诉，由此衍生出检察机关在行使法律监督职责的同时，也要维护被监管人合法权益。这是否是检察机关的监督职责？值得注意的是法律或行政法规并没有明确检察机关有该项职责，维护被监管人合法权益的工作任务只在检察机关司法解释性质文件中有所涉及。对此也有论者专门针对监狱监管执法提出，现行监狱检察制度对罪犯合法权益保障规定不明确，罪犯合法权益保障缺乏明确的法律规定。因此，与维护被监管人合法权益相关联，对监管执法活动的监督成为刑事执行领域检察机关监督职责边界模糊的重要地带，监管与监督在这里产生了交叉，有必要对监管执法活动的刑事执行检察监督职责再确定。

　　二、对监管执法活动的刑事执行检察监督职责再确定

　　（一）监督客体应是对被监管人产生直接影响的监管执法行为

　　检察机关在监管场所派驻的一个重要的作用就是受理解决被监管人员的诉求以及控告举报内容，这要求检察机关首先要对那些与被监管人产生直接影响的监管执法行为进行监督，相关行为较为复杂多样。对被监管人产生直接影响的监管执法行为既包括作为行为，如不应对罪犯予以扣分或违纪处罚而处罚，不应给罪犯加分或表扬奖励而给予；也包括不作为行为，如应对罪犯处罚而未处罚、应采取管理措施而未采取（罪犯聚众赌博，监狱应当监管对罪犯予以处罚，但采取了放任态度没有处罚；民警应看护好罪犯但罪犯脱离民警监管而脱逃），应给罪犯加分或表扬奖励而未给予。如果不是对被监管人产生直接影响的监管活动，如消防栓、铁门等硬件设施是否存在损坏与老化不应是检察机关监督的内容。

　　（二）监督内容是对该监管执法行为是否符合法律规定进行审查与评价

　　检察机关对监管执法活动的监督应是一种合法性监督，这也符合检察机关法律监督的总体职责要求，即监督上述监管执法行为一是要有法律依据，监督内容就是审查执行机关的监管执法行为是否违反了法律；二是执行机关的部分自由裁量活动不应属于监督的职责范围，除非其已达到严重违反法律的地步。至于合法性审查是否必须严格按照法律位阶，不能对监狱内部制定的规范性文件予以监督，应视具体情况而定。如果该执法行为会对被监管人权益产生直接重大影响，且从上位法也能找到原则性规定，则检察机关也可对该行为予以监督，不能单纯认为这属于执行机关自由裁量活动而不予监督。如各地《罪犯违纪处罚规定》对罪犯不同违纪行为对应警告、记过、禁闭处罚有具体规定，《监狱法》只是原则性规定，那么各地执行机关依据自身制定的规范性文件执行禁闭等处罚对罪犯权益直接产生影响时，当然要允许检察机关对该裁量行为进行合法性监督。

　　（三）刑事执行机关的内部管理行为不属于检察机关监督范畴

　　目前，执行机关的内部管理行为不属于检察机关的监督范畴已经成为了共识。在巡回检察初期，曾有观点认为监狱内部人员调动任职的人事任免、机关后勤保障和财务运转等也需要检察机关进行监督，这明显超出了检察机关的职责范围。检察机关对监管执法的监督应当限定在与被监管人产生一定影响的活动之中，要么会对被监管人权益产生影响，要么会影响其监管改造的秩序，这种影响的关联度也不能无限扩大，需要具体情况具体分析。

　　三、对检察机关监督责任追究的要件分析

　　在厘清检察机关监督监管执法活动职责之后，需对检察机关未履行监督责任后的司法责任追究进行要件分析，明确可以追责的情况。

　　（一）主观过错需达到故意或重大过失

　　故意在这里不再赘述，主要是重大过失如何把握。对于重大过失的判断，应当在符合客观情况下以一般理性人的标准进行确定。检察机关配备派驻人员相较于监狱监管人员数量非常之少，在此客观条件下要求检察人员全面、立即甚至先于监管民警发现问题，实在是非常困难。如果派驻时间和人员满足派驻检察的要求，日常履职较为充分，在检察日志和纠正违法类监督案件办理中有所体现，就应当认为检察人员已经尽到了注意义务，不存在重大过失的过错。如果是派而不驻、完全没有进入过监狱、驻而不查从来没有发现过监狱存在任何违法行为的，出现严重后果则应当认为存在重大过失。

　　（二）监督职责范围需坚持实质性判断

　　从激励检察人员干事创业和督促履职的角度考量，不应对检察机关的监督职责和监督方式过于限缩。要摒弃因为有司法责任追究所以“能不归我管就不归我管”的思想，检察机关对监管执法活动的监督是法律规定的，这种活动本来就是司法属性与行政属性交织，复杂多样的，正如行政诉讼中的行政行为一样，很多时候无法通过法律规定予以全部囊括，要坚持实质判断标准。只要在监督边界内的执行行为，符合上述原则性要求的，检察机关就应当予以监督。至于出现严重后果后是否应承当监督责任，则要结合其他要件再进行判断。

　　（三）责任追究需达到一定严重后果

　　《人民检察院司法责任追究条例》里第8条第（七）项对刑事执行检察需在何种严重后果下承担司法责任是明确的，只有“服刑人员被违法减刑、假释、暂予监外执行或者监管场所发生在押人员脱逃、非正常死亡等严重事故的”，才有可能承担司法责任。其他如监管场所内偶有捎买带现象、有违禁品流通或者出现赌博等狱内再犯罪违法行为，需达到一定后果才可以称之为严重事故，否则不在上述评价之中，至于是否存在其他工作责任则需再具体分析。另外，即使出现严重后果也不能仅仅以结果为导向，还要看检察机关具体的履职过程、主观过错和因果关系。

　　（四）因果关系需达到相当作用力的情况

　　与减假暂案件办理不同，对监管执法活动的监督具有流程外、综合性、单向性特点，其结果是一种弱制裁，即使检察机关提出监督意见，往往也需要被监管单位自觉配合整改，检察机关并无其他有效的强制性手段，并不直接对被监督者产生实体性处分，与侦查、公诉等职能相比具有弱对抗性、弱强制性、弱制裁性。在这个模式中，检察机关与被监督单位既不是两造对抗关系，也不是管理领导关系，前者的行为能够对后者产生一种约束，但这种约束是后者需要配合前者之行为，依从前者之指令（意见或建议）行事。因此，这就导致监督行为和严重后果之间往往存在多种介入因素，如介入其他渎职行为的因果关系判断——监狱监管过程中的故意掩饰、收到检察机关意见后的怠于纠正；再如介入被监管对象自身行为的因果关系判断——罪犯自身预谋及隐瞒，以及其激情突发的行为等。对此，需要以科学的一般人的认识为标准，判断严重后果到底归因于监督不力还是上述介入因素。在介入因素属于监督不力的伴随因素或者为监督不力所诱发时，该严重后果应归因于监督不力，此时存在因果关系。但二者不存在这种伴随或者诱发关系时，则只能将严重后果归属于介入因素，不应当追究检察人员的监督责任。