最高法案例

　　01裁判要旨

　　《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决，主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为，是与法律行为相对的概念，是指一切并非以发生法律效果为目的，而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，因而不能成为撤销判决的对象，在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决，还适用于在作出判决前行政行为已经了结，亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力，只能判决确认违法。

　　案号：（2017）最高法行申2930号

　　02 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘某某，女，1969年10月1日出生，汉族，现住上海市徐汇区。

　　再审被申请人（一审被告、二审上诉人）山西省芮城县人民政府，住所地山西省芮城县大禹东街5号。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省运城市人民政府，住所地山西省运城市河东街248号。

　　原审第三人刘某民，男，1938年10月4日出生，汉族，住山西省芮城县。

　　再审申请人刘某某因诉山西省芮城县人民政府（以下简称芮城县政府）、山西省运城市人民政府（以下简称运城市政府）撤销房屋登记决定及行政复议一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终475号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员杨立初、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　刘某某向本院申请再审称：一、一审法院认定事实清楚，但认定本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容，以此确认两再审被申请人的行政决定、复议决定违法，属适用法律不当。二、二审法院认定事实的主要证据不足，适用法律错误，审判人员有枉法裁判等违法行为。1.芮城县政府未经调查程序，未告知刘某某陈述和申辩，程序严重违法。芮城县房管所发出的公函并非芮城县政府的行为，不等于芮城县政府履行了告知和调查程序。二审法院却将该公函视为芮城县政府的告知行为，系故意违背事实枉法裁判。芮城县政府在行政复议决定未生效的情况下受理刘某民的再次申请，违反一事不再理的基本原则。根据《中华人民共和国物权法》的规定，对于产权有争议的，刘某民应当进行异议登记，并在十五日内起诉，在刘某民明显违反上述规定、申请注销刘某某的产权证的情况下，芮城县政府受理并撤销房屋转移登记明显程序违法。2.芮城县政府撤销涉案房屋转移登记主要证据不足。本案所涉的“遗嘱”明为遗嘱，实为家庭协议，该协议明确刘某某系本案唯一的合法权利人。房屋来源说明书、登记申请书均系房屋原权利人李玉兰亲笔所写，办理登记系李玉兰所为，李玉兰与刘某民商议后自愿将该房产登记在刘某某名下，系自行处分其权利的赠与行为，意思表示真实，从刘某民书写的《情况说明》可知其对此也是明确知情和同意的。虽然房屋产权来源说明书存在瑕疵，结合李玉兰亲自办理产权登记过户行为及遗嘱、刘某民亲笔书写的材料等证据，可以证实李玉兰和刘某民将该房屋产权赠与刘某某。且产权转移登记历时十四年之久，刘某民也并未提出任何异议，其现申请撤销房屋转移登记明显于法无据，也超过了法定的2年诉讼时效。二审法院认定刘某某申报不实，属歪曲事实，颠倒举证责任的分配。3.《城市房屋权属登记管理办法》于2008年7月1日废止，二审法院适用已废止的部门规章作为依据，适用法律、法规错误。涉案房屋转移登记不属于《房屋登记办法》第八十一条规定的情形，芮城县政府依据该条规定撤销房屋转移登记，适用法律错误，系滥用职权。4.运城市政府的复议流于形式，在芮城县政府行政决定明显违法的情况下，维持该行政决定的复议决定不合法。综上，依据《行政诉讼法》第九十条、第九十一条第三项、第四项、第八项之规定，提出再审申请，请求：撤销一审和二审行政判决；依法改判撤销芮城县政府2015年6月20日作出的芮政房撤字〔2015〕第1号决定及运城市政府2015年11月21日作出的〔2015〕19号行政复议决定。

　　03裁判意见

　　本院认为：《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，被诉行政行为是芮城县政府作出的撤销再审申请人刘某某房屋转移登记的行政决定以及运城市政府作出的维持上述决定的行政复议决定。结合一、二审裁判理由及刘某某的再审申请理由，本案主要的争议焦点在于：第一，刘某某办理房屋转移登记是否存在“申报不实”、“隐瞒真实情况”的情形；第二，芮城县政府作出行政决定的程序是否合法；第三，二审法院及芮城县政府适用法律是否正确；第四，一审法院对于“芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容”的认定是否正确。关于焦点一。刘某某主张，“结合李玉兰亲自办理产权登记过户行为及遗嘱、刘某民亲笔书写的材料等证据，可以证实李玉兰和刘某民将该房屋产权赠与刘某某”。从本案证据来看，确实不排除刘某某在办理房屋转移登记之时，其父母刘某民、李玉兰有将该房屋赠与刘某某的意思表示。房屋权属可因赠与而发生转移，也可因买卖、继承等其他原因而发生转移，关键在于当事人申请房屋转移登记时是否提交了与房屋权属发生转移的原因相符的证明材料，这也是房屋登记机关对登记申请予以审查的基础。本案房屋转移登记发生于2000年11月，当时有效的规范依据是以原建设部令第57号发布、自1998年1月1日起施行的《城市房屋权属登记管理办法》，该办法第十七条第二款亦明确：“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”第二十七条中还规定：“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的二个月内核准登记，并颁发房屋权属证书。”申请人应当依据上述规定提交相应申请材料，登记机关也应当依据上述规定对权属是否清楚、产权来源资料是否齐全进行审查。刘某某虽主张系基于“赠与”而取得房屋产权，但从其申请房屋转移登记时提交的材料来看，却并无与“赠与”相关的材料。其提交的房屋权属发生转移的证明材料系刘某民与李玉兰于1998年所立的遗嘱，登记申请书中产权来源一栏填写为“继承”，房屋产权来源说明书中在“继承”、“本人投资建造分家析产”两处作了勾选。结合刘某某办理房屋转移登记之时刘某民、李玉兰仍健在，其继承该房屋的条件未成就这一事实，刘某某办理房屋转移登记时申报的产权来源与事实不符是客观情况，芮城县政府认定“该转移登记明显申报不实，实属以隐瞒真实情况的非法手段获取房屋登记”，二审法院对此予以认可，并无不当。刘某某主张以“赠与”方式取得房屋登记的理由不能成立。

　　关于焦点二。原审法院查明，芮城县政府在作出被诉行政行为前，其具体负责房屋登记工作的职能部门芮城县房管所曾向刘某某发函，明确告知“拟申请县政府予以注销，如你对此注销行为有异议，可在接到本函之日起15日内向我们递交陈述申辩的书面材料”，刘某某向该房管所递交了异议书，芮城县政府在被诉决定书中亦简要载明了刘某某的陈述申辩意见。二审法院据此认为芮城县房管所发出公函的行为应视为芮城县政府的告知行为，芮城县政府听取了刘某某的申辩，并无不当。刘某某主张“芮城县房管所发出的公函并非芮城县政府的行为，不等于芮城县政府履行了告知和调查程序”的理由不能成立。芮城县政府于2015年3月12日作出的复议决定，系以芮城县房管所无权注销刘某某的房屋所有权证为由，撤销了芮城县房管所作出的注销决定。芮城县政府于2015年3月15日受理刘某民以相同的理由再次提出的注销申请，并不违反一事不再理原则。刘某某主张“芮城县政府在行政复议决定未生效的情况下受理刘某民的再次申请，违反一事不再理的基本原则”，理由不能成立。《中华人民共和国物权法》规定的异议登记只是利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误而可以选择的一种救济方式，并非唯一的途径，刘某某以刘某民未经异议登记即直接申请行政机关予以注销，行政机关予以受理系程序违法，该理由亦不能成立。

　　关于焦点三。判断行政行为是否合法，应当以行政行为作出时的法律、法规、规章为依据。本案房屋转移登记的时间是2000年11月，当时有效的规定是《城市房屋权属登记管理办法》；芮城县政府作出被诉撤销决定的时间是2015年6月，此时《城市房屋权属登记管理办法》已废止，《房屋登记办法》已施行。二审法院依据《城市房屋权属登记管理办法》判断刘某某办理房屋转移登记是否符合当时的规定，芮城县政府依据《房屋登记办法》判断刘某某的房屋转移登记是否符合撤销的条件，适用法律均无不当。《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”行政机关具有自我纠错的机能。芮城县政府根据查明的情况，认定刘某某以隐瞒真实情况的非法手段获取房屋登记，从而依职权撤销其房屋转移登记，符合上述规章的规定。

　　关于焦点四。《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决，主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为，是与法律行为相对的概念，是指一切并非以发生法律效果为目的，而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，因而不能成为撤销判决的对象，在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决，还适用于在作出判决前行政行为已经了结，亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力，只能判决确认违法。而本案被诉行政行为是芮城县政府作出的撤销刘某某房屋转移登记的行政决定以及运城市政府作出的行政复议决定，均系法律行为。一审法院以“本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容”为由判决确认行政行为违法，属于混淆了撤销判决的对象。二审法院予以纠正，并无不妥。此外，刘某某主张二审法院存在枉法裁判等情形，因未提供证据予以证明，本院不予支持。综上，再审申请人刘某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人刘某某的再审申请。