7月11日，财政部与住建部联合发文，要求各地多渠道筹措资金确保公共租赁住房项目资本金足额到位，尽快将公共租赁住房建设任务分解落实到具体项目。而7月14日，财政部发布2011年6月份公共财政收支情况数据又显示，在公共财政支出中住房保障支出1188.75亿元，增长76.6%。专家坦言，住房保障支出在增长过快的同时也释放了政府过多承受资金压力的信号。

多渠道填补2000亿缺口

这份名为《关于多渠道筹措资金确保公共租赁住房项目资本金足额到位的通知》(以下简称《通知》)指出，对于不同的公共租赁住房项目，要尽快确定具体的投资模式和投资主体。各地可按照20%比例，测算公共租赁住房项目资本金需求。

公租房是保障房建设中资金最匮乏的，由于利润率低，资金回流慢，社会企业参与公租房建设的热情一直不高。今年计划新开工的1000万套保障房所需投资的1.3万亿元中，5000亿元由政府出资，剩余8000亿元由社会机构投资，而220万套公租房建设所需的大约2000多亿元尚无着落。

财政部财政科学研究所副所长王*才在接受本报记者采访时表示，目前的住房保障制度运行呈现诸多问题，突出表现之一是占城镇居民相当比重的“夹心层”居民的住房保障问题没有很好地解决。这次两部委联合发文，说明了未来保障房建设重心将向公租房转移，从而用公租房替代经济适用房。

北*大学房地产研究所所长陈*强也告诉记者，两部委联合通知是为了解决未来公租房建设面临的资金问题，这是当前保障房建设中最棘手最现实的问题。同时也对地方政府加强筹集公租房资本金的力度提出了要求，为地方政府和相关企业的筹资指明了方向。

政府是想通过这种方法检查各地保障房的建设进度以及执行不力的原因，保障房建设的资金短缺问题长期存在，主要是近几年地方政府支出太大造成的。”中国企业改革与发展研究会常务理事李*发说。

引导社会资本进入

《通知》称，各地解决公租房项目资本金的资金来源，首先要立足于政府预算安排资金，特别是地方政府债券资金要优先用于公租房等保障性安居工程。在房地产开发项目中配建及由企业投资建设的公租房，其项目资本金由相关企业自行解决，政府可通过投资补助、贷款贴息等优惠政策予以支持。

同时，政府直接投资和政府组建投资公司建设的公租房，应由政府注入项目资本金，其项目资本金可从中央补助资金、省级补助资金、市县政府公共预算安排的资金、土地出让收益安排的资金等渠道筹集。

现在最大的问题还是如何引导社会资本参与保障房投资建设。《通知》虽然提到有不同的投资模式和不同的投资主体，但缺乏吸引民营企业建设保障房的游戏规则。民营企业参与的前提条件就是有合理的投资模式、合理的投资收益、有进入的通道也有退出的渠道。”陈*强说。

中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹*海也同样告诉记者，公租房建设应鼓励各种社会经济主体来做，地方政府要做的就是提供长期经营的优惠政策。在资本金率下降到20%同时，银行也应该给予一些信贷支持，调动大量社会资金加大公租房的资金保障。

事实上国家为推动各地公租房建设也先后出台了多部文件。2010年6月，七部委联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》明确了融资途径，但由于公租房不能出售、租金低致使资金回笼慢，金融机构迫于商业考虑对其融资并不积极。同年9月，财政部和国税总局下发《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，减免了契税、印花税、城镇土地使用税、房产税、营业税和土地增值税六种税收。10月，财政部、国家发改委、住建部三部委联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》，明确利用贷款贴息和计提土地出让净收益10%等四方面引导社会发展公租房。

政府或继续增加保障房投入

7月14日，财政部发布2011年6月份公共财政收支情况数据。在公共财政支出上，6月份，全国财政支出10809.12亿元，比去年同月增加2689.97亿元，增长33.1%。其中住房保障支出1188.75亿元，增长76.6%。

陈*强认为，6月份住房保障支出的增长速度相当快，但其投资增幅较大是相对于去年的数量少而言的，1000多亿元的支出占中央整个财政支出的比例还不是很大，下半年的财政支出会向住房保障倾斜，光1.3万亿元解决不了问题。

公租房既要投入资金又要投入土地资源，地方政府应当制定相关配套政策对企业进行支持。政府补助、贷款贴息、给予容积率奖励和税费减免等，这些都是可以动用的手段。”陈*强说。

王*才认为由政府主导的公租房建设致使政府投入成本较高，6月份住房保障支出在增长过快的同时也释放了政府过多承受资金压力的信号。

因此他建议政府建立政策性融资和担保体系，以解决“夹心层”居民群体的住房问题。采用政策金融手段比政府直接投入方式，在对房地产市场的影响，以及政府的资金压力等方面有明显优势。关键要解决好资金来源、科学制定优惠政策以及严格且法制化管理等问题，保障全体居民“居者有其所”。

此外，《通知》还要求，市县财政部门要根据项目工程进度及时支付由政府投资建设的公共租赁住房建设资金。同时，按月检查项目工程进度，按月监控公共预算和政府性基金预算安排用于公共租赁住房的资金支出进度。对于公租房项目资本金仍有缺口的地区，在按规定程序使用年度超收收入时，要相应增加资金投入。

“保障性住房”这个简单的经济学词汇，已经愈加成为有形之手干预房地产市场的重要杠杆。在肇始于2010年的房地产调控政策中，除了严厉的差别化货币信贷政策和财税政策外，一个有力的铺垫便是大量的保障性住房将被推向市场。根据中央的要求，2011年全国要开工建设保障房1000万套，未来五年总计开工建设数量达到3600万套。尽管来自政府的规划是美好的，全社会关于保障房的共识也已形成，但是论及操作层面，还有许多问题尚待明朗。建设保障性住房的资金从何而来?哪些人应该居住保障性住房?如何避免其成为权力寻租的灰色地带?保障房的退出机制是什么? 凡此种种，亟待解释。什么是保障房? 目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。最早的保障住宅：经适房“经济适用房”有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》的文件，其中的描述称：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”

随后，1994 年7 月，国务院在总结房改前期经验教训的基础上，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。目前主流的观点认为，上述决定完善和规范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过，这份文件并未提出经济适用房这种住房供应形式，只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。1995 年，中国开始实行安居工程，与后来的经济适用房供应体制有很大的相似性。一些研究观点认为，安居工程就是经济适用房体制的前身。但中国社科院财政与贸易经济研究所研究员王*庆认为，上述政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。另一种说法是3年之后的一份文件。1998 年，国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》决定要建立以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。同样在1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》。这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。

“上世纪90年代末，中国的福利分房刚刚结束。那时，很多人便买不起房子了。当时，很多北京人都听过回*观、天通苑的经济适用房一千块钱一平米之类的话题。”从事房地产行业近20年的伟业我*我家副总裁胡*晖亦无法回忆起保障性住房的精确历史。他说：“那个时候第一代经济适用房应该算是最早的保障性住房。”防投机的两限房似乎从那时开始，经济适用房便进入“兴建”状态。全国各地的经济适用房在短短几年内的快速发展如雨后春-笋，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。不过，随着经济的快速发展，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。2007年，两限房开始出现。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。

一位要求匿名的房地产行业人士向《中国经济周刊》记者回忆说，2007年前后，两限房才逐步开始流行起来。他说：“当时只有经济适用房和商品房两种，但是随着发展，经济适用房暴露出越来越多的问题。很多普通老百姓为拿到个购房资格号而昼夜排队，最后却根本排不到;另一方面有一些有钱人浑水摸鱼通过一些手段买到经济适用房，曾经出现过200多平米的经济适用房，而且倒卖经济适用房购房号也成了一种投机现象。”

于是，在房价开始明显快速增长，经济适用房又紧俏难买的情况下，北京最早创造出“两限房”这一概念。